Novo pacote de habitação, o mesmo resultado?

No rescaldo das eleições autárquicas de outubro, Sebastião Bugalho dava uma entrevista à jornalista Natália Carvalho, na Antena 1. Apesar de recém-filiado ao PSD, Bugalho tornava-se um dos principais porta-vozes da vitória. Num tom triunfalista, Bugalho afirmava que o seu partido tinha conseguido fazer aquilo que muitos consideravam impossível, em duas frentes.

Na frente eleitoral, para além da vitória expressiva, resumida no controlo dos cinco municípios mais populosos do país, Bugalho gabava-se do simbolismo de determinadas vitórias. O PSD fazia o que era visto como impossível e passava a controlar, pela primeira vez, concelhos como Sobral de Monte Agraço e Peniche, historicamente dominados pela esquerda. Para explicar o feito, o jornalista aposentado e antigo comentador televisivo citava que Luís Montenegro tinha provado que, “ao contrário do que diziam”, era “possível ser do PSD, defender o Estado Social, resolver problemas difíceis como a imigração e a habitação, proteger os pensionistas e ganhar eleições autárquicas”.

Quando questionado sobre as causas e os obreiros do milagre social que causou um milagre eleitoral, o jovem eurodeputado não hesitava em apelidar Montenegro de “pai do sucesso”. Os elogios não se ficavam por aí. Bugalho louvava vários ministros de um “grande governo” que, segundo este, “as pessoas têm vergonha de reconhecer” as suas verdadeiras qualidades. O tom propagandístico atingia um ponto em que, a certo momento, Natália Carvalho interrompe Bugalho para dizer que ele estava a fazer uma “entrevista de elogios a ministros”.

Da mesma forma que Bugalho proclamava dois milagres, este episódio demonstrava duas estranhezas diferentes. Por um lado, o recém-militante do PSD declarava Portugal como um país em que os problemas da habitação estavam resolvidos ou próximos disso. Por outro, Bugalho era elevado a uma estrela da vitória do PSD, mesmo depois de ter sido a face da única derrota do PSD neste ciclo político e sem ter feitos assinaláveis na sua curta carreira com o partido.

Quando analisado o seu percurso, é possível encontrar uma justificação para a ascensão repentina de Bugalho dentro do PSD. A entrevista com Natália Carvalho marcava mais uma etapa de uma longa caminhada, em que Bugalho era recompensado publicamente pela lealdade a Montenegro.

No exercício de avaliação após as europeias, o jovem eurodeputado percebeu que a sua sobrevivência na política está longe de ser garantida. Bugalho foi uma aposta improvável do PSD; tornou-se a cara da única vitória de Pedro Nuno Santos à frente do PS; e o passado ligado ao CDS mostra pouca lealdade partidária. E assim começava o caminho de fidelidade total ao partido que o elegeu e, em especial, ao seu líder. Bugalho decidiu filiar-se ao PSD, manter um pé nos ecrãs televisivos em horário nobre a defender, no seu estilo agressivo, o governo e o primeiro-ministro em toda a linha, chegando a níveis a que nem muitos veteranos do PSD se atrevem.

Durante o difícil período do caso Spinunvia, Bugalho foi um dos grandes escudeiros do primeiro-ministro. Nas legislativas que se seguiram, quando Montenegro triunfou, foi a hora de Bugalho adoptar o guião deste PSD (aqui e aqui) e fazer uma desforra com os seus antigos camaradas — os jornalistas. Sempre negando ser um ajuste de contas, e garantindo não ter “qualquer tipo de amargura”, o eurodeputado deixava um “apelo cívico”, citando que o resultado eleitoral mostrava que existia um “divórcio da comunicação social e do povo” e criticava o “ativismo do escrutínio”.

Durante as eleições autárquicas, Bugalho continuou a apostar a sua sobrevivência política no exercício de fidelidade a Montenegro. Arregaçou as mangas, foi para o terreno, e fez sua uma eleição em que não ia a votos. Desdobrou-se entre Bruxelas e quase uma centena de municípios do país; apoiou candidatos pelas redes sociais e substituiu o primeiro-ministro em algumas ocasiões. Depois da Revista Sábado lhe ter chamado de “jovem prodígio“, em 2021, era a vez do Diário de Notícias tecer grandes elogios ao ex-jornalista: apelidava-o de “estrela relutante da campanha”. Chegada a vitória eleitoral, Bugalho estava pronto para colher os louros. Perante as câmaras, deixava para trás o legado de único candidato derrotado do PSD nos últimos atos eleitorais para passar a ser um dos principais porta-vozes da expressiva vitória autárquica — num tom triunfalista que certamente gostaria de ter conseguido usar na noite das europeias.

Quanto ao diagnóstico de Bugalho de que o governo está a resolver a crise da habitação, é mais difícil encontrar uma linha de raciocínio credível. Na entrevista em que defendia que o governo estava a resolver a crise da habitação, Bugalho não cita uma única vez as grandes medidas em vigor — os cortes de impostos focados nos jovens e a lei dos solos.

No meio das perguntas da jornalista, o eurodeputado acaba por se contradizer e admitir que o progresso na habitação “não é tão sentido como poderia vir a ser”. Mesmo quando colocado na defensiva, em vez de defender as medidas em vigor, como a isenção de IMT para os jovens, o recém-militante do PSD opta pela fuga para a frente e promete melhorias num futuro próximo. Desenhava-se no horizonte o que seria o resultado das novas medidas anunciadas pelo ministro Pinto Luz, recentemente aprovadas através da abstenção do Chega na Assembleia da República, que incluem a redução dos impostos para senhorios.

O exercício de equilibrismo de Bugalho no que toca à habitação, entre omissões, contradições e um optimismo exagerado, é o ponto de partida ideal para fazer um balanço da estratégia desenhada pelo Ministério de Pinto Luz. Não só o primeiro pacote (que Bugalho tanto evita referir) foi uma tragédia, como o novo que Pinto Luz aprofunda o abismo existente.

A tragédia do choque fiscal

Depois de um primeiro pacote focado no corte de impostos e a garantia pública para jovens (Construir Portugal), o ministério chefiado por Miguel Pinto de Luz continua a sua lógica de “política de choque” fiscal. Desta vez, a estratégia foca-se na redução do IVA da construção, uma redução brutal dos impostos nos rendimentos prediais e a ampliação da isenção do pagamento de mais-valias. Na segunda tentativa de Pinto Luz para melhorar a situação da habitação, a narrativa já não passa por ajudar os jovens, mas por “dar confiança” aos senhorios para colocarem as suas casas no mercado. A outra alavanca do pacote passa por criar incentivos para que o setor construa mais. Quando questionado, o ministro argumenta que «o incentivo do mercado» era a forma de baixar os preços das casas.

Deliberadamente ou não, ao deixar o debate afunilar-se sobre se as rendas até 2.300 euros constituem “valores moderados” (aqui, aqui e aqui), o governo conseguiu que o primeiro pacote, focado nos jovens, se tenha escapado ao devido escrutínio. A fuga para a frente que Bugalho ensaiou na sua longa entrevista tornou-se a política oficial do governo. O motivo para tal era óbvio. No balanço que ficou por acontecer, os cortes de impostos do Construir Portugal foram um autêntico desastre.

Desde o início de 2024, que coincide com o governo de Montenegro, os preços da habitação tiveram um aumento extraordinário de 27%. Subida essa que acelerou a partir da implementação do Construir Portugal. No último ano, com as medidas do governo a todo o vapor, a habitação encareceu 17,7%, o maior aumento desde que há estatísticas em Portugal. Focando nos jovens que beneficiaram da isenção de IMT, os aumentos de preços anularam por completo a redução de custo que a medida traria.

A magnitude desse aumento pode ser surpreendente, mas não a sua trajetória, e existem vários indícios que imputam a responsabilidade direta do governo. O primeiro é que, em menos de dois anos, o aumento dos preços do imobiliário em Portugal — que já era alto — tornou-se numa completa excepção no quadro da União Europeia e da OCDE. Em segundo lugar, o facto de o número de transações ter disparado quase 30% desde o início de 2024, sugere um forte aumento da procura, um reflexo expectável numa corrida por parte dos jovens, com capacidade financeira imediata, para aproveitar os benefícios do governo. De acordo com o Ministério das Finanças, 55 mil pessoas beneficiaram da isenção do IMT durante um ano, o que é o equivalente a praticamente um terço de todo o mercado desse período.1 Em terceiro lugar, um estudo, da autoria de Luís Clemente-Casinhas e Sofia Vale, comparando a evolução dos preços de Portugal com Espanha (sem isenção de IMT), sugere que os vendedores subiram os preços perante a nova isenção fiscal.

Por último, e não menos relevante, o instinto de outros políticos de direita complementa a informação. A previsibilidade do desastre fez com que membros da Iniciativa Liberal (aqui e aqui) — partido que aprovou a redução do IMT e aplaude quase todas as descidas de impostos — fizessem parte do grupo de críticos que, mesmo que de forma discreta, alertou para os riscos inflacionários de subsidiar a procura. Dentro do próprio governo, Margarida Balseiro Lopes — ministra com a pasta da Juventude — admitia, logo em agosto de 2024, que as medidas podiam “ter um efeito marginal” na subida dos preços.

A farsa da confiança

Dado o falhanço da primeira iniciativa de Pinto Luz, vale a pena colocar a questão: de que forma é que o novo pacote se compara com o primeiro? Como contraposto à anterior aposta na subsidiação da procura para segmentos sociais específicos, o governo apresenta um conjunto de estímulos à oferta. Nas entrelinhas, com uma leitura caridosa, temos uma autocrítica ou cedências à Iniciativa Liberal.

A redução do IVA na construção, de 23% para 6%, pretende acelerar a expansão de nova oferta e, apesar da perda que representa nos cofres públicos, até poderá resultar em tal. Já a redução dos impostos aos senhorios, no equivalente a “quase mais duas rendas e meia por ano”, é apresentada como uma forma de aumentar, de forma rápida, a disponibilidade para pôr casas no mercado. A lógica central da estratégia do governo, em torno de “dar confiança” aos proprietários para aumentar a oferta, merece ser analisada em detalhe. Esta tese contém importantes omissões sobre o mercado de arrendamento e as diferentes possibilidades dos senhorios — fica assim colocada em causa a sua eficácia.

Como primeiro elemento, a maioria do mercado de arrendamento em Portugal não tem contrato declarado às finanças. Uma auditoria da Inspeção-Geral de Finanças (IGF), com o recurso à informação de empresas fornecedoras de serviços como água e eletricidade, feita em 2024 é omitida nestes debates. Esta estimou que 60% dos inquilinos não têm contratos registados nas finanças, deixando já os senhorios livres de pagar impostos. A auditoria da IGF deve ser vista como uma estimativa conservadora, na medida de não capturar outras formas de fuga ao fisco — por exemplo, aqueles contratos que são reportados às finanças, mas com uma renda real inferior àquela que é cobrada. Assim, se a taxação das rendas for um obstáculo para quem procura arrendar, os dados mostram que muitos destes já não pagam qualquer imposto.

Ainda assim, neste contexto, não podemos descartar a possibilidade de que a redução dos impostos aos senhorios conduza vários arrendamentos ilegais a passarem a ser reportados às finanças. O governo poderá citar esses “novos” contratos como a prova cabal de que as suas medidas atingem o objetivo — um aumento real da oferta de casas, pelo menos no mercado formal — mesmo sem um abrandamento do valor das rendas. Com isto, uma redução da informalidade, mesmo que globalmente positiva, pode muito bem ser apresentada como algo maior do que é na realidade.2

Além da existência generalizada de contratos em que os senhorios não pagam impostos, um segundo factor faz duvidar da eficácia da redução de impostos ao arrendamento: o Alojamento Local. Este regime beneficia de uma taxa efectiva de impostos baixa (regime simplificado) e oferece altíssima flexibilidade aos senhorios. Se o objetivo do governo fosse realmente aumentar a oferta de casas disponíveis para o arrendamento, em especial nas zonas onde os preços mais aumentaram, o Alojamento Local seria a área onde atuar. Assim, se fosse posta em prática uma inibição a esse setor, alterando a fiscalidade deste tipo de alojamento turístico e colocando novas restrições, vários desses imóveis teriam o empurrão necessário para passarem a servir fins residenciais. Neste campo, Pinto Luz trabalhou para reduzir a oferta de casas disponíveis para o arrendamento, ao relaxar as restrições ao Alojamento Local. Entre outras coisas, no seu primeiro pacote legislativo, o ministro reverteu a “Contribuição Extraordinária sobre o Alojamento Local” e a “caducidade das licenças” do programa Mais Habitação do último executivo de António Costa. Infelizmente, o atual PS, ao contrapropor uma variante da proposta de corte de impostos para senhorios, assume para si a lógica de criar confiança aos senhorios, um retrocesso face ao programa Mais Habitação.

O discurso focado em dar confiança aos proprietários deve ser interpretado como uma distração de um outro facto quase ignorado no debate nacional: é fiscalmente barato manter imóveis vagos (muitos não devolutos). E esse facto não pode ser dissociado do elevado número de imóveis subutilizados que, como apontado numa publicação recente do Banco de Portugal, seria uma forma de aliviar a pressão no mercado habitacional. Neste contexto, Portugal é simultaneamente um dos países desenvolvidos com menores impostos sobre a propriedade. Em paralelo, são escassas as formas de penalizar fiscalmente imóveis que não cumpram funções residenciais ou comerciais. Atualmente, a única ferramenta disponível é o agravante do IMI, apenas cobrado a imóveis devolutos (mais difíceis de colocar no mercado do que os vagos), e mesmo nesses casos, a aplicação fica comprometida — além de a tarefa depender dos incentivos das câmaras municipais, por vezes a sua implementação a nível local é difícil (por exemplo, saber quem são os donos sem colaboração do Estado central).

Ao não ser particularmente oneroso a nível fiscal, uma boa parte dos proprietários não se sente pressionado a colocar o seu património em atividade quando tal é possível. Esta dinâmica afeta as heranças em disputa — os baixos custos com impostos não criam pressão suficiente para acelerar a resolução de litígios, em especial no atual ciclo de valorização do património. Dado este contexto, não é de supreender que, segundo os censos, a percentagem de imóveis vagos seja uma das mais elevadas do mundo desenvolvido, pouco alterada entre 2011 e 2021, e ainda perto de uniforme ao longo do país.

Um programa realmente comprometido em expandir a oferta de casas no mercado criaria penalizações fiscais para imóveis sem atividade — algo recentemente recomendado pela OCDE. Essa medida estaria em linha com uma prática comum no Reino Unido, onde o equivalente ao IMI aumenta progressivamente, por cada ano que a propriedade fica vaga. Sendo um ativo incapaz de se mover entre fronteiras, as penalizações fiscais não levariam a fuga das casas — apenas pressionariam os proprietários a rentabilizá-las, através do aluguer ou da venda. Esta política poderia, além do seu objetivo declarado, combater o fenómeno das casas arrendadas sem contrato, ao penalizá-las como vazias.

O “clima de confiança” procurado pelo atual pacote do governo, assente sobretudo em taxar o arrendamento de forma mais ligeira do que o trabalho médio, falha o seu alvo ao não disciplinar os proprietários. A escolha fiscal é feita do lado oposto ao que garantiria a sua eficácia. Ao desconsiderar o papel que o imobiliário tem como instrumento de investimento, arrisca-se mesmo a ter um efeito oposto ao que declara.

Novamente Inflacionário

Se formos além das críticas sobre a definição das “rendas moderadas”, as opiniões no espaço público têm vindo a cingir-se ao ceticismo de que a maior oferta de habitação seja capaz de ter um efeito nos preços (aqui, aqui e aqui). As dinâmicas da habitação como um veículo de investimento permitem-nos dizer mais. Com este novo pacote, tal como no Construir Portugal, estão plantadas as sementes para mais um conjunto de medidas inflacionário, conduzindo no sentido inverso ao dos objetivos que o governo proclama.

Sendo um ativo patrimonial, a menor taxação dos rendimentos extraídos (rendimentos prediais) poderá mesmo fazer subir o preço das habitações. Para entender a perversidade da medida, devemos focar-nos num dos principais determinantes de qualquer investimento: a taxa de rentabilidade líquida, a relação entre os rendimentos depois de impostos (rendas líquidas) e o valor de aquisição do ativo (preço de compra do imóvel). Assim, o governo, ao reduzir drasticamente os impostos sobre os rendimentos prediais, de 25% para 10%, aumenta, de forma drástica e imediata, a taxa de rentabilidade para quem já detém imobiliário. A título de exemplo, um imóvel comprado por 200 mil euros, que seja alugado a 908 euros por mês, passa de uma rentabilidade líquida de 4,1% para 4,9%. Logo à partida, para os contratos atuais, não é credível esperar mudanças dos termos que resultem numa redução da renda. O senhorio mantém a casa arrendada, a sua rentabilidade aumenta e o Estado perde mais de metade da receita.

Mais além, para lá da perda de receita do Estado e da injustiça fiscal, entra a dinâmica das habitações como ativo financeiro. Para entender os eventuais impactos nos preços de aquisição, mais importante do que entender o que acontece com as casas já arrendadas, está como este corte de impostos altera o comportamento de potenciais investidores. No curto-prazo, o aumento da rentabilidade através da fiscalidade, sem alterar o perfil de risco do investimento, torna o imobiliário imediatamente mais atrativo perante outros investimentos (p.ex.: certificados de aforro, depósitos à ordem, fundos de investimento, etc). Com isto, aumenta a procura de casas como forma de investimento.

Em suma, deve-se esperar que os investidores fiquem mais interessados em adquirir imóveis, aproveitando as novas taxas de rentabilidade. Este interesse, antes de causar qualquer aumento da oferta de imóveis, irá pressionar o preço de imóveis já existentes. Regressando ao exemplo anterior, os investidores imobiliários hoje satisfeitos com as rentabilidades líquidas existentes (4,1% antes do corte de impostos) estarão dispostos a pagar, no limite, mais 40.000 euros pelo mesmo imóvel (mais 20% do valor inicial), mesmo cobrando a mesma renda bruta. Mesmo sem um aumento abrupto e imediato nessa magnitude, este exercício mostra os efeitos contraproducentes desta redução de impostos.

Com um mercado habitacional saturado, este cenário é mais provável do que os investidores passarem a aceitar rendas mais baixas, que seriam compatíveis com uma taxa bruta de rendibilidade diminuída. É ainda incerto que os preços aumentem a um ritmo que anule totalmente os ganhos de rentabilidade. Tal movimento depende de uma combinação de fatores, como o equilíbrio entre investidores imobiliários e compradores de residência própria, e respetivos níveis de liquidez.

De uma forma semelhante ao Construir Portugal, a medida torna-se um incentivo implícito à compra, empurrando os investidores a correr para aproveitar o aumento nas rentabilidades, que eventualmente se reflete no aumento dos preços.

Incompetência Estratégica

A possível defesa do governo em embarcar novamente na estratégia que fomenta a procura é a redução do IVA da construção de 23% para 6%. Um choque fiscal, combinado com a anterior “Lei dos Solos”, poderia ser uma forma de promover um aumento da oferta que anule os efeitos inflacionários das suas próprias políticas. O primeiro problema desta estratégia reside no desequilíbrio óbvio entre a velocidade com que o capital se move e o ritmo de construção. Os fluxos de capital são, por natureza, muito mais rápidos do que qualquer resposta física do setor da construção, como ficou evidente no Construir Portugal.

Para piorar a já frágil situação de curto prazo, a forma como a redução do IVA está ser implementada arrisca tornar a medida num problema. O anúncio inicial da redução do IVA, feito muito antes de os apoios garantidos na Assembleia da República, causou a frustração imediata daqueles que beneficiariam da medida. A meio de novembro, logo após o anúncio, podia ser lido um artigo de opinião no Observador que recordava que a “AICCOPN [Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas] e a APPII [Associação Portuguesa de Promotores e Investidores Imobiliários] já alertaram para o risco de indefinição” e, segundo as duas associações, “enquanto não houver orientações claras sobre o regime transitório, muitos promotores e investidores vão adiar decisões, abrindo espaço para uma desaceleração que pode afetar obras em curso, travar novos projetos e comprometer a chegada de casas ao mercado.” Acrescentam-se a essa incerteza o risco de Bruxelas considerar que a medida viola diretivas europeias. A política de todo o pacote que, no papel, poderia ter um impacto mais significativo na expansão da oferta, arrisca-se mesmo a ter criado uma paralisação temporária de um sector que, legitimamente, aguardou para entender como pagar o mínimo de impostos possíveis. A somar a isso, qualquer abrandamento no setor é difícil de recuperar no curto prazo, dada a rigidez, sendo que atualmente já reporta como principal constrangimento a “dificuldade em contratar pessoal”.

Ao combinar incentivos fiscais que aumentam a procura por casas existentes por parte de investidores com demoras e incertezas em relação à redução do IVA, que pode travar o sector, o governo insiste em repetir os erros do seu primeiro pacote para a habitação. Depois do aumento dos preços da habitação sem precedentes após o Construir Portugal, e fora do período de graça, seria demasiado ingénuo considerar que o Ministério de Pinto Luz não tem noção dos riscos e consequências das suas políticas. Talvez, de uma forma perversa, Sebastião Bugalho tivesse alguma razão quando afirmava que o governo estaria a resolver o problema da habitação. Assim sendo, a questão que se levanta é: como, para quem e às custas de quê? Para responder a isso, é necessário olhar para os dois pacotes para a habitação como complementar e integrá-los numa estratégia que inclui as alterações às leis laborais e da imigração. Esse será o tema do nosso próximo artigo.