No passado mês de outubro, a Comissão Europeia (CE) adotou o programa de trabalho para 2021, baseado nas prioridades avançadas pela Presidente Ursula von der Leyen no seu discurso do Estado da União. De acordo com a CE, o programa tem como objetivo tornar a Europa mais “saudável, justa e próspera”, enquanto “acelera a transformação para uma economia mais verde”.
As Propostas da Comissão Europeia para Um Futuro Sustentável
Para 2021, a CE reforça o compromisso de atingir uma Europa neutra em carbono até 2050. O NextGenerationEU terá um papel central. Trata-se de um instrumento temporário de recuperação económica, já aprovado pelo Parlamento Europeu, cuja peça-chave é o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR). Este prevê que 37% dos investimentos e reformas tenham como destino projetos ‘verdes’. Segundo a Estratégia Anual para o Crescimento Sustentável 2021, o MRR procurará “tornar a Europa numa líder transformadora” em políticas ambientais. Para tal, a recuperação económica pós-COVID deverá corresponder à “mudança para um modelo económico sustentável e inclusivo”, guiado por quatro dimensões: “sustentabilidade ambiental, produtividade, justiça e estabilidade macroeconómica”.
O conjunto de novas iniciativas para 2021 da CE centra-se em quatro áreas: pacote Fit for 55 (redução de emissões em 55% até 2030); pacote para uma economia circular; pacote para um meio-ambiente limpo; e mobilidade sustentável e inteligente.
De acordo com Grégory Claeys, senior fellow do think-tank Bruegel, a União Europeia (UE) deve “externalizar o Pacto Ecológico Europeu e exigir a países que queiram aceder ao mercado europeu o compromisso com a agenda climática”. Claeys recorda que a Comissão Europeia inclui no seu programa o Mecanismo de Ajustamento das Emissões de Carbono nas Fronteiras para “incentivar países terceiros a reduzir as suas emissões”. Por outras palavras, “os acordos comerciais da UE envolvem mais do que tarifas; são, na verdade, uma forma de impor standards”. Neste sentido, a Comissão prevê, para 2021, a criação de uma iniciativa com o objetivo de “minimizar o risco de desflorestação e degradação florestal associado a produtos que entrem no mercado da UE”.
Além do mecanismo de ajustamento e da diplomacia climática, a CE indica propostas com efeitos diretos nos Estados-membros. Entre as quais rever a diretiva relativa à performance energética de edifícios, a diretiva do Ecodesign, diretivas sobre eficiência na mobilidade e o Emissions Trading System.
Segundo a CE, este plano “mostra como o Pacto Ecológico Europeu faz mais do que cortar emissões”. No âmbito da estratégia da Biodiversidade para 2030 e da estratégia do Prado ao Prato, o executivo pretende pôr em prática um conjunto de ações para desenvolver produção orgânica, avançar um novo quadro para restaurar ecossistemas e rever a regulação sobre a rede de transportes transeuropeia. Complementarmente, está prevista a criação do EU green bonds standard, “para continuar a rota de progresso rumo a um setor financeiro sustentável”.
PAC e Acordos Comerciais: a Outra Face da Agenda Climática da UE
Claeys relembra que “muitas das políticas que a UE carateriza como ‘verdes’ não são assim tão amigas do ambiente”. O investigador dá como exemplo a Política Agrícola Comum (PAC), que está atualmente em negociações para o período 2021-2027. Segundo Claeys, “a PAC reflete um problema de fundo da UE: a metodologia para aferir quão verdes são os investimentos”. Isto é, os 37% verdes do MRR “não distinguem projetos 100% amigos do ambiente de outros que cumprem parcialmente os standards ecológicos”.
A PAC tem sido alvo de críticas por parte de diferentes organizações não-governamentais, com base em divergências sobre a forma como os 387 mil milhões de euros (1/3 do orçamento comunitário) deverão ser aplicados no futuro. Numa carta aberta enviada em outubro à Presidente von der Leyen, 250 organizações da sociedade civil pediram à CE, ao PE e ao Conselho da UE que revissem a proposta da PAC de 2018, de forma a alinhá-la com os objetivos do Pacto Ecológico Europeu.
Para o efeito, as organizações avançam um conjunto de recomendações que as instituições europeias devem seguir. Por exemplo, “atualizar a performance framework da PAC para que reflita as prioridades das estratégias da Biodiversidade e do Prado ao Prato; assegurar que a PAC cumpre com os princípios da Coerência das Políticas para o Desenvolvimento; incentivar agricultores a reduzir a utilização de pesticidas, fertilizantes e antimicrobianos; introduzir condicionalidades sociais para garantir que beneficiários da PAC respeitam regulações laborais; reforçar salvaguardas para impedir a subsidiação de práticas agrícolas que tenham impactos negativos para o ambiente e saúde”.
No dia 20 de outubro de 2020, o PE votou a favor do acordo para a PAC entre Socialistas & Democratas, Partido Popular Europeu e Renew, que prevê a continuação de pagamentos diretos a agricultores com poucas ou inexistentes condições ‘verdes’. Ao mesmo tempo, votou contra propostas do comité parlamentar ENVI para cortar subsídios à agricultura industrializada. Quatro dias depois, Frans Timmermans, vice-Presidente executivo responsável pelo Pacto Ecológico Europeu, reconheceu as preocupações da sociedade civil, afirmando que “a atual PAC falhou em responder às alterações climáticas e à perda de biodiversidade”. Meses antes, tinha criticado os pagamentos diretos da PAC, sugerindo que “são os grandes proprietários, e não os pequenos agricultores”, quem mais beneficia do financiamento europeu.
Outro assunto em debate para o futuro próximo da agenda ambiental do bloco comunitário são os acordos comerciais; em particular, o UE-Mercosul. Em junho de 2019, a União Europeia fechou um acordo político com o bloco Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), que deverá em breve converter-se num acordo comercial.
Para Cecilia Malmström, então comissária responsável pelo Comércio, o entendimento entre os dois blocos “criará um mercado de 780 milhões de pessoas” e “poupará às empresas portuguesas 4 mil milhões de euros em direitos na fronteira”. Na sua declaração, a Comissária não esqueceu “normas elevadas” em questões como o ambiente e os direitos laborais.
No entanto, esta visão animadora e próspera do acordo tem sido desafiada por especialistas. Shefali Sharma, diretora do escritório europeu do Institute for Agriculture & Trade Policy, avisa que, se ratificado pelas duas partes, o acordo “exacerbará os danos na Amazónia e acelerará as consequências das alterações climáticas”. Em particular, Sharma chama a atenção para “as violações de direitos humanos e destruição ambiental que vêm a acontecer desde que Jair Bolsonaro foi eleito Presidente do Brasil”. Da mesma forma, afirma que o acordo – que tem na base um ideal de comércio livre, justo e sustentável – “facilitaria a importação de bife do Brasil para a UE, e apressaria a devastação da Amazónia”.
De acordo com uma cópia do documento em negociação obtida pela Greenpeace, o tratado não só não inclui cláusulas de proteção ambiental com sanções, como também prevê a criação de dois organismos (Conselho de Associação e Comités de Associação) com poder para adotar decisões vinculativas sem escrutínio democrático – isto é, do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais.
À mesma conclusão chegou um estudo publicado pela revista One Earth. Segundo os investigadores, o documento provisório do acordo falharia em cumprir “os três pilares fundamentais de um comércio sustentável”: não incluiu consultas sistemáticas a comunidades locais, apenas uma breve chamada no capítulo Comércio e Desenvolvimento Sustentável; inclui princípios de precaução, mas não esclarece como pretende fazer cumprir standards sociais e ambientais; e não contempla procedimentos vinculativos para salvaguardar os direitos humanos.
Numa audição perante o comité parlamentar INTA em outubro, Valdis Dombrovskis, vice-Presidente executivo para uma economia ao serviço das pessoas e comissário do comércio, admitiu que “antes da retificação os países do Mercosul terão de se comprometer em combater a desflorestação e cumprir o Acordo de Paris”. A respeito de possíveis violações de direitos laborais, Dombrovskis afirmou que “[a CE] estabelecerá uma abordagem mais sistémica que envolva a sociedade no cumprimento dos compromissos laborais”, e prometeu ser “mais ativo nesta área”.
Enquanto a Comissão promete pressionar os países do Mercosul, o Brasil continua a pressionar o ambiente. Em outubro de 2020, a desflorestação na Amazónia cresceu mais de 50%, e notas de campo de investigadores mostram como este fenómeno ameaça povos indígenas. Perante a inexistência de “cláusulas que imponham disciplina nas práticas de países do Mercosul”, o governo francês admitiu ser contra a ratificação do acordo. A acompanhar França estão os parlamentos da Áustria, Países Baixos e Valónia (Bélgica). Já a chanceler alemã Angela Merkel referiu ter “sérias dúvidas” sobre o comprometimento com a desflorestação.
Política Fiscal na UE: Debate sobre Receitas Próprias e como Taxar Plataformas Digitais
O digital é outra bandeira da CE para o próximo ano. Segundo o executivo comunitário, “a estratégia digital da UE pretende que esta transformação [digital] traga benefícios tanto para as pessoas como para as empresas”. Em 2021 serão lançadas as bases para a “década digital da Europa”, com objetivos a serem atingidos até 2030. No centro estarão “conectividade, competências e serviços públicos digitais”, que seguirão quatro princípios: “direito à privacidade e conectividade, liberdade de expressão, livre circulação de dados e cibersegurança”.
Nas diretrizes para o próximo ano, a CE anunciou duas iniciativas para uma globalização justa, regida por um modelo concorrencial equitativo. Por um lado, o Mecanismo de Ajustamento das Emissões de Carbono nas Fronteiras; por outro, um “acordo internacional de que resultem receitas sustentáveis a longo prazo”. Já no seu discurso do Estado da União, a Presidente von der Leyen admitiu que caso este acordo não chegue a bom porto ao nível da OCDE, “a Europa apresentará uma proposta sua no início do próximo ano” – um imposto sobre os gigantes tecnológicos.
Para Johan Langerock, assessor político dos Verdes europeus e especialista em política fiscal, “o imposto sobre as big tech é sobretudo simbólico e de natureza geopolítica”. Se o objetivo da Comissão é encontrar uma forma de arrecadar fundos próprios, Langerock sugere que “a UE deve começar por atualizar a definição de más práticas financeiras”. A partir daí “poderá aprofundar as propostas que avançou em 2018 para uma taxação justa da economia digital, em que a digital permanent establishment é de particular importância”. Segundo a OCDE, permanent establishment é “o local fixo em que a atividade de uma empresa é total ou parcialmente conduzida”.
Aplicado às plataformas digitais, o conceito pode corresponder a duas formas de taxação distintas. Por um lado, assegurar que as empresas estão registadas e são taxadas onde têm uma interação significativa com os utilizadores através de canais digitais. Isto é, a empresa cumpre um dos seguintes critérios: excede um threshold de €7 milhões em receitas anuais; tem mais de 100 mil utilizadores num ano fiscal; são criados mais de 3000 contratos empresariais para serviços digitais entre a empresa e utilizadores num ano fiscal. A outra forma de taxação (interim tax) prevê a aplicação de um imposto a empresas com receitas anuais em todo o mundo de €750 milhões e receitas na UE de €50 milhões.
Para a CE, a proposta geral de uma taxação justa “pode vir a ser integrada no âmbito da Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB)” – “um conjunto único de regras para calcular os lucros taxáveis de uma empresa na UE”. Por outras palavras, empresas que operem em diferentes países da UE terão de se reger por um único sistema para calcularem as suas receitas tributáveis, ao invés de diferentes regulamentos nacionais. Porém, de acordo com o Tribunal de Contas Europeu, “a CCCTB será implementada, no mínimo, vários anos após o início do Quadro Financeiro Plurianual de 2021-2027”.
Na mesma linha, Langerock indica que outra prioridade para o próximo ano deve ser “o desbloqueio dos country-by-country reporting (CBCR), que está atualmente travado no Conselho da UE e aguarda adoção na generalidade desde a presidência finlandesa do Conselho – final de 2019”. O objetivo destes relatórios, explica o assessor político, “é aumentar a transparência fiscal perante o público, identificar loopholes nos sistemas fiscais e contribuir para políticas sustentadas por dados científicos que assegurem uma taxação justa”.
Esta ideia vem na sequência de conclusões recentes da Tax Justice Network, que aponta perdas anuais de €22,6 mil milhões na Europa para paraísos fiscais na Holanda, Reino Unido, Suíça e Luxemburgo. Só em 2019. Portugal perdeu quase €1000 milhões devido à evasão fiscal.
Numa carta enviada à presidência portuguesa do Conselho da UE, no final de novembro, os Verdes Europeus pedem a Portugal que “dê prioridade à proposta legislativa do CBCR”, para que “se chegue a um acordo aos níveis técnico e político”. Já a Transparency International lamentou não só o facto de os líderes europeus não terem “acordado um CBCR público para combater evasão fiscal de empresas”, como a neutralidade da presidência alemã do Conselho da UE, que “escolheu manter o tema fora da agenda do Conselho de Competitividade”.
Finalmente, outra prioridade da CE para 2021 será a Nova Estratégia Industrial para a Europa (NEIE) e o Livro Branco sobre Subvenções Estrangeiras no Mercado Único. A NEIE foi adotada em março de 2020 para planear a forma como, segundo a Comissão, “a Europa liderará as transições verde e digital, assentes na competição, mercados abertos, investigação e tecnologias de nível mundial, e um mercado único forte”. Nesse sentido, o executivo pretende por um lado “rever as regras da competição para garantir que se ajustam a um mercado em mudança – impulsionada pela digitalização”, e por outro identificar o impacto da pandemia na NEIE.
Já o Livro Branco, adotado em junho, abordará “os efeitos de distorção causados pelos subsídios estrangeiros no mercado único, bem como o acesso estrangeiro aos contratos públicos e ao financiamento da UE”. Em 2021, será referido numa proposta de instrumento jurídico, “concomitante com os trabalhos em curso destinados a reforçar as regras mundiais em matéria de subsídios industriais no âmbito da Organização Mundial do Comércio”.
Recuperação Económica: Gastar Agora, Prudência no Futuro
A economia será outro tema central da CE para 2021. O executivo prevê que o PIB real na zona euro caia quase 8% em 2020, sendo que a recuperação económica no próximo ano será “incompleta, divergirá bastante entre Estados-membros” e continuará “abaixo do seu potencial”. No mesmo sentido, a generalidade do esboço orçamental da zona euro aponta para um défice de quase 6% do PIB, e um rácio dívida/PIB a rondar os 100%. Para Portugal, a CE antecipa que o rácio atinja um pico de 134,8% em 2020, caindo para 130,3% em 2021 – um número almofadado pelo pré-financiamento de 10% em subvenções do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), como anunciado pelo comissário Gentiloni no início de novembro.
Para responder ao impacto da pandemia e, nas palavras da Presidente von der Leyen, “dar forma a um modo de vida melhor para o mundo de amanhã”, a CE apresentou, em maio, o NextGenerationEU. Trata-se de um instrumento temporário de recuperação económica no valor de €750 mil milhões que permitirá à Comissão arrecadar fundos no mercado de capitais. De recordar que a aplicação deste mecanismo coincidirá com a entrada em vigor do regulamento do Quadro Financeiro Plurianual para o período 2021-2027, com um montante de €1074,3 mil milhões.
O NextGenerationEU é composto por dois pilares. O mais importante é o MRR, que apoiará reformas e investimentos dos estados-membros com €672,5 mil milhões divididos em empréstimos e subvenções. O objetivo deste mecanismo é amortizar os danos causados pela pandemia e preparar as economias europeias para os desafios do futuro.
O segundo pilar é a Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa (REACT-EU), uma nova iniciativa de €47,5 mil milhões que alarga a resposta à pandemia através de financiamento proveniente de três fundos: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas.
No entanto, a resposta da UE à pandemia começou antes do NextGenerationEU. Em março, o Banco Central Europeu (BCE) iniciou a compra de ativos a países da zona euro, medida que Grégory Claeys classifica como “uma das mais importantes, por ter permitido a esses países emitir dívida com muita facilidade e sem grandes custos”. O investigador acrescenta que “este pacote é um marco histórico”, pois de agora em diante, quando houver uma situação de crise, “a UE terá permissão para contrair empréstimos em quantias significativas [€750 mil milhões do Pandemic Emergency Purchase Programme] e assim financiar subvenções e empréstimos”.
Por outro lado, também em março a CE ativou a general escape clause do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que oferece, ainda que temporariamente, flexibilidade aos Estados-membros em relação às normas fiscais do Pacto – défice orçamental inferior a 3% e rácio dívida/PIB não superior a 60%. Ou seja, o impacto orçamental das medidas de mitigação dos efeitos da pandemia não será tido em conta quando a CE examinar o cumprimento do Pacto.
No seu plano para 2021, o executivo indica que “as economias continuarão a precisar de apoio” e que “será necessário encontrar um equilíbrio entre prestar auxílio financeiro e assegurar sustentabilidade financeira”. Considerando por um lado o alívio das regras fiscais e o aumento da despesa, e por outro a necessidade de encontrar um equilíbrio fiscal, poderá perspetivar-se o regresso da austeridade? Na opinião de Claeys, o ano determinante será 2022: “Em 2020, a CE incentivou os países a gastarem livremente, e o BCE anunciou cedo a compra de bonds públicas. Estes alívios continuarão em 2021. No entanto, as regras vão voltar em 2022, e tenho quase a certeza de que alguns países forçarão austeridade. Nesse sentido, devemos mudar agora as regras fiscais, para garantir que daqui a dois anos serão menos severas.”
Em relação ao sobre-endividamento dos países nesta fase de resposta à pandemia, Claeys reforça que “a atitude mais responsável neste momento é aumentar a dívida e apoiar a economia”, dado que “a potencial destruição da base tributável por força da consolidação fiscal teria o efeito oposto” – como aconteceu em 2011 e 2012. Além disso, o investigador relembra que “esta é altura ideal para um país se endividar, tendo em conta as taxas de juro negativas que atualmente se praticam – e que têm vindo a cair ao longo dos últimos dez anos”. Ou seja, “devemos estar mais atentos às taxas de juro, não tanto ao rácio dívida/PIB”.
Nesse caso, haverá motivos para preocupações? Em primeiro lugar, Claeys expõe o cenário animador: “Quando o crescimento económico retomar, desde que as taxas de juro se mantenham baixas, a dívida cairá por si própria, porque as empresas voltarão a operar e a despesa tenderá a diminuir. A isto chama-se ‘estabilizador automático’”. No entanto, explica que “se um país continuar com défices enormes durante um ciclo positivo, então haverá perigo”. Esta posição foi cimentada pelo vice-Presidente executivo Dombrovskis após a reunião do ECOFIN no início de dezembro. Nessa ocasião, referiu que, “quando as condições económicas o permitirem, os estados-membros devem voltar a adotar políticas fiscais prudentes a médio-prazo e procurar a sustentabilidade da dívida”.
Nesse mesmo encontro, dirigiu-se a outro ponto central do plano da CE para o próximo ano: aprofundar a União Económica e Monetária “para garantir estabilidade e competitividade a longo prazo”. Neste capítulo, o objetivo do executivo é “progredir na União dos Mercados de Capitais (UMC) e na União Bancária”. Segundo Dombrovskis, “o Eurogrupo deu passos decisivos para completar a união bancária”, através da reforma do Mecanismo Europeu de Estabilidade, com destaque para o backstop do Fundo Único de Resolução, que “reforçará a resiliência e capacidade de enfrentar crises na zona euro”.
Ainda sobre a União Bancária, o vice-Presidente executivo elogiou a presidência alemã do Conselho da UE pelas iniciativas propostas e apelou à presidência portuguesa para continuar o trabalho da sua antecessora. A respeito da UMC, Dombrovskis pediu que seja utilizada para “acelerar a recuperação económica, atingir um crescimento sustentável e facilitar investimentos a longo-prazo em novas tecnologias e infraestruturas”.
A recuperação económica terá como “compasso” o Pilar Europeu dos Direitos Sociais, o garante de que “ninguém fica para trás”. Se o NextGenerationEU é sobretudo um mecanismo temporário, a curto-prazo, o pilar tem em vista “uma recuperação e resiliência a médio-longo prazo, com o objetivo de reforçar a justiça social e as transições verde e digital”.
O pilar fundamenta-se em 20 princípios, entre os quais a igualdade de oportunidades e de género, o direito a um salário justo que permita uma vida decente, a proteção social, o rendimento mínimo, o acesso à saúde e a assistência à habitação/sem-abrigo. De acordo com Claeys, “o trabalho da UE nesta matéria começou em outubro com a proposta de uma diretiva que assegura que trabalhadores na UE estão salvaguardados por um salário mínimo que lhes permite ter uma vida digna, onde quer que estejam”. Esta preocupação com a componente social, acrescenta, “confirma o reconhecimento, por parte da CE, que as desigualdades nos Estados-membros estão a crescer”; “anteriormente, estas matérias eram preteridas pela competição e políticas mais antissociais”.
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Artigo de Nuno Martins. Licenciado em Ciências da Comunicação pela NOVA/FCSH, Mestre em Ciência Política pelo ISCTE. Interessado no que se passa na Europa e no Extremo Oriente.
